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“不合理”执法如何避免?
作者: 来源:中国环保协会 发布时间:2022-09-13 12:16:19 浏览()次
  • 前不久,“卖5斤芹菜被罚6.6万元”这一案例,因“明显不当”执法而引发热议。

    所谓“明显不当”执法,是指由行政主体作出的明显不合理、不适当的行政违法行为。“明显不当”执法,也可以理解为“不合理”执法,其“不合理”性已到了“任何有理智的人都能判断的程度”。在生态环境执法领域,生态环境执法人员应如何避免“不合理”执法?

    “明显不当”属于行政违法

    政府执法机关的执法行为,必须既“合法”,又“合理”。执法行为如果违反合法性原则,则构成“行政违法”;如果违反合理性原则,则构成“行政不当”。

    在“行政不当”的行为中,如果出现了“明显不当”,即“不合理”的执法,就被作为“违法行为”对待。这也是一些环境执法人员感觉难以把握好的地方。典型的问题就是,执法中发现一些作坊式的小企业,未办理环评手续,更不要说什么竣工验收、排污许可证等,更甚者,还直接排放污染物。

    “明显不当”,作为一种行政违法情形,并成为行政复议和行政诉讼予以确认违法、撤销或变更的适用条件,源自1989年行政诉讼法中的“显失公正”这一概念。

    1989年行政诉讼法规定,对于“显失公正”的行政处罚,可以判决变更。这里的“显失公正”,当时被解释为“畸重畸轻”的行政行为。

    1999年制定的行政复议法,首次创设“明显不当”,用“明显不当”代替了“显失公正”。

    2014年行政诉讼法修改,彻底取消“显失公正”,改用“明显不当”。

    综上,在我国现行法律制度和行政法理背景下,“明显不当”不再属于“行政不当”,而是属于“行政违法”。

    避免“不合理”执法,可以这么做

    生态环境部门在执法监管过程中,要自觉把好第一关口,避免“明显不当”现象发生。笔者认为,防止、避免生态环境执法中的“明显不当”行为,可以从以下几方面发力。

    1.对首次轻微违法不予处罚

    2021年7月15日,新修订的《行政处罚法》生效施行。此次修订的亮点之一,就是确定了“首违不罚”,进一步体现了处罚与教育相结合原则,从而保障执法既有力度又有温度。

    所谓“首违不罚”,即按照新修订的《行政处罚法》第33条的要求:一是初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。二是违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。三是当事人有证据足以证明其没有主观过错的,也可以不予行政处罚。

    新《行政处罚法》明确“首违不罚”后,迄今为止,已有北京、天津、上海、重庆、浙江、广东、海南、河北、辽宁、四川等26个省(自治区、直辖市)的生态环境保护主管部门,推出了“生态环境轻微违法免予处罚”的规定或者清单。

    如今年8月22日发布的《河北省生态环境厅生态环境轻微违法行为免罚办法(试行)》规定,“应当编制环评报告书、报告表的建设项目,没有按时编制,但处于建设阶段,没有污染物产生,企业主动停止建设或者恢复原状的,可以不予行政处罚。”

    行政执法的价值绝非“为罚而罚”,而是要在惩戒违法行为的同时,达到预防违法的实际效果。推行“柔性执法”,对轻微违法者进行批评教育、劝诫,同样也能起到防止和减少严重违法行为、减轻社会危害性的作用。

    2.改“照念式”执法为“说理式”执法

    对行政执法相对人来说,人性化的执法比生硬的执法更让人感到口服心服,也更容易让人感受到法治的温度。

    尤其是对于一些个体工商户、小微企业主,本来了解法律法规的渠道就比较少,加上生态环境保护领域的法律、法规、标准又比较多、专业性很强、更新也比较快,往往生态环境执法部门发现其违法的时候,他们自己还一头雾水,不仅根本没听说过一些相关的生态环境保护法律法规和标准,而且对其自身违法行为的危害后果认识也不足,反而认为是执法人员为难他们,在接受处罚的时候带有强烈的情绪和意见,嘴上不说,心里不满意,“口服心不服”,甚至造成执法冲突。

    解决这个问题,首先,要加大法律法规和标准的宣传力度,尤其是要对个体工商户、小微企业主等,多为他们做好如何遵守生态环境保护法律与制度的指导、帮扶和服务。

    其次,要加强“说理式”执法。在环境执法过程中,改变刚性有余、柔性不足的“照念式”执法方式,向当事人讲明其违法的事实和经过,普及违反法律法规的具体条款,说明造成的危害和后果,给予其改正的机会,让当事人清晰地认知生态环境保护制度,认可生态环境执法部门作出的处罚决定。

    3.执法重点要放在造成污染后果的违法行为上

    环境执法的目的是保障环境质量,只有具有超标排污的违法行为才能造成环境质量的恶化。而环评、竣工验收、排污许可证等手续,都是保障环境质量的过程,并不是企业做了环评、组织了竣工验收、申领了排污许可证,就一定会达标排放。江苏响水“3·21”特大爆炸事故的深刻教训是,天嘉宜公司有关环保的审批程序都很完备,但是没有按照审批要求去做。

    环保审批程序再完美、再完善、再完备,也不能保证环境守法的结果,从而不能避免环境污染的后果。实践中,有的企业既做了环评,也竣工验收合格了,但是环保设施闲置或者不正常使用,超标排放或者直接排污,也会造成环境污染和生态破坏。

    说一千道一万,企业只有执行了环评批复要求、竣工验收要求以及排污许可证要求,才能做到达标排放,从而保障环境质量,保障公众健康和经济社会的可持续发展。

    所以,近年来新修改的环境保护法、大气法、水污染防治法、固废法以及两高司法解释等法律法规,都聚焦于对造成污染后果的违法行为进行严厉处罚。

    如对超标排污的实施按日计罚或者予以限制生产、停产整治,对违法排污造成或者可能造成严重污染实施查封扣押,对重金属污染物排放超标的追究刑事责任等。

    4.执法目的要放在违法行为整改到位上

    行政处罚从来都不是目的,督促改正才是其根本。江苏响水“3·21”特大爆炸事故发生后,国务院事故调查组发现执法部门之前对天嘉宜公司处罚过多次,仅2016年至2019年事故发生之前,就对其处罚多达8次,但都是罚款交到位,整改不到位。

    新《行政处罚法》第28条明确要求,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”生态环境领域的任何一部法律法规,对违法行为的法律责任条款,都是首先要求“责令改正违法行为”,然后才是并处罚款。

    因此,执法不能以罚代改,整改才是执法的目的。在执法检查中对发现的违法行为,要做到“三个不放过”,即“不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。

    新《行政处罚法》第33条还规定,“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”因此,整改才是执法的目的,对于一些环境违法行为轻微、并且及时改正了的,没有造成环境危害、污染后果的,不应当予以处罚。

    总之,法、理、情的融合,才是执法的重中之重,只有三者达到平衡,才能更有利于法律实施。

    作者系武汉大学环境法博士,单位系生态环境部核设施安全监管司